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PLANIFICACION CONCERTADA

02/08/11

Una experiencia en el Conurbano Sur

                                                            Lic.  María Cristina Andreu
                                                            Lic.  Guadalupe Pérez Recalde

 

 

Buenos Aires, Argentina, agosto 2005.

INDICE

1. Metodología para la Concertación
2. Las ventajas del espacio local
3. El espacio zonal
4. Planificación concertada y alianzas estratégicas para el desarrollo zonal
5. El rol de las agencias zonales de desarrollo
6. Planeamiento estratégico en el Conurbano Sur
7. Conclusiones

Introducción

Desde el ámbito de acción de la Asociación Regional de Desarrollo Empresario, los equipos técnicos que la constituyen han tenido oportunidad de participar de procesos de planificación concertada en el ámbito local y zonal. El que sigue es un documento que recoge hitos destacados en la trayectoria de la Asociación dirigido a realizar un aporte a la articulación institucional para el desarrollo de las fuerzas productivas y sociales del ámbito local. 
La labor técnica tiene como objetivo poner a disposición de los actores sociales las herramientas del pensamiento y de la acción a fin de posibilitar que la búsqueda del bien común pueda encontrar vías de concreción.
Estas posibilidades de pensamiento y de acción están condicionadas por nuestro espacio y nuestro tiempo, por lo cual esta entrega se define como una contribución al actual proceso de construcción social de la identidad del Conurbano de la Provincia de Buenos  Aires.
La historia de nuestro país es rica y heterogénea en procesos de planificación en los que se advierten momentos de  iniciativa de la esfera pública nacional y de las instituciones privadas atravesando entonces períodos de fuerte intervencionismo u otros  de deliberada prescindencia estatal.
Uno de los desafíos actuales  es lograr la continuidad y sistematicidad de este tipo de intervenciones en lo social.
Es ésta una obra plural y diversa, por lo cual queremos destinarla a todos  los actores intervinientes en los procesos de planificación concertada, dado que su propósito es sumar a las actividades que en forma regular y en variados escenarios  genera el planeamiento estratégico.
 


1. Metodología para la Concertación

 

El desarrollo teórico respecto de la temática del planeamiento ha  distinguido entre dos estilos de planificación: planificación tradicional y planificación participativa o concertada.
El concepto tradicional de la planificación implica el manejo de criterios sectoriales y supone una primacía de lo técnico sobre lo socio-político. En este sentido, se visualizan ciertas falencias en este tipo de intervención:

  • ignora las interacciones específicas y las estrategias de acción de los actores sociales internos y externos al ámbito de intervención.
  • se desentiende de la condición turbulenta e imprevisible de lo real, con intereses conflictivos de sus actores.

En el paradigma tradicional impera el estilo tecnocrático en el que la comunidad sólo es apreciada como objeto social del conocimiento.
Uno de los efectos más evidentes es el divorcio existente entre los niveles de decisión política y del aparato tecnocrático, el cual termina asumiendo roles burocráticos dentro del aparato estatal.

Una nueva línea de pensamiento concibe a la Planificación como un proceso político-técnico de gestión social en el que se desarrollan espacios de articulación de los sectores sociales pertinentes, públicos y de la comunidad .
Bajo este tipo de planeamiento se procesan participativamente con crecientes grados de racionalidad, eficiencia y eficacia las estrategias de acción y de aplicación de los recursos disponibles/accesibles en procura de metas compartidas que otorguen y mantengan la direccionalidad del proceso.
Ambos tipos de planeamiento conviven aún en los distintos niveles de intervención pública y de la sociedad civil. Desde la experiencia de la ARDE, se procura llevar a la práctica, experienciar y fortalecer el tipo de planeamiento concertado.

Planificación Participativa y Concertada.

La planificación participativa y concertada se concibe y desarrolla como estrategia que contribuye al logro y mantenimiento de un acuerdo social, requisito básico para el desarrollo de toda comunidad.
Las variables decisivas son:

  • volumen e importancia de los sectores público y privado
  • madurez del sistema político.

Estos factores delimitan las reglas del juego que regirán el comportamiento de los actores. Por lo tanto, una meta fundamental de la planificación concertada es el establecimiento de un Acuerdo Social.
Abrir el proceso de la planificación a los grupos sociales, instituciones y organizaciones de la sociedad civil, definiendo metas y acciones concertadas a través de un tipo de negociación que implique involucramiento en calidad y lograr un grado significativo de control social compartido, es el objetivo estratégico de todo actor que pretenda planificar desde la concertación participativa.
La relación entre Participación y Planificación es la tensión que está en el trasfondo de las luchas de los diversos actores sociales.

Estilo de Gestión Participativa: Conflicto y Negociación

La Planificación Concertada implica un desafío para la Gestión de programas y proyectos sociales en su proceso de formulación, implementación y evaluación entre Actores sociales no sólo pertenecientes a la comunidad técnica sino a la comunidad en general, y donde la forma de interacción social está dada por la Negociación.
En el estilo participativo, el proceso de Negociación es una experiencia de aprendizaje por parte de todos los actores involucrados: comunidad, organizaciones, sistema técnico, sistema político, fuerzas económicas.
En este proceso el técnico actúa como facilitador, prestador de asistencia técnica, pero fundamentalmente como participante activo en la negociación entre los actores involucrados, estableciendo alianzas técnicas y estratégicas, detectando y asumiendo conflictos y comprometiéndose desde su función, en las realizaciones del Poder en juego.
La asunción del Conflicto como elemento constitutivo de la Acción Social en los procesos de planificación concertada supone una redefinición del Rol del Político, asumiendo su estatus de administrador, conductor y mediador entre los actores  sociales intervinientes.
La conducción tiene como principal demanda del rol, la capacidad de sintetizar lo que los otros actores desean, anhelan o necesitan, mostrando la posibilidad de convergencia entre intereses múltiples de los actores sociales. Mientras éstos pueden presentar o perseguir fines específicos, bajo la apariencia de un proyecto colectivo, el espacio político podrá encontrar lo común entre las partes basándose en sus expresiones y demandas.
Es esta actividad de mediación y negociación la que apoya la asistencia técnica desde una concepción de planificación concertada.
Un punto fundamental en las estrategias de planificación es la definición del actor financiador de los proyectos, sea éste un organismo nacional o una agencia internacional.
Fijar metas, resultados, mecanismos y estilos de intervención propende a demarcar el rol de la fuente de financiamiento y señala las limitaciones que impone su disponibilidad, especialmente cuando su origen es el crédito externo.
Por otra parte las actuales restricciones existentes en la utilización del crédito impiden usar el ahorro de los agentes económicos locales  en obras de infraestructura o desarrollo productivo a nivel local.

Formulación, implementación y evaluación de programas y proyectos.

La implementación de programas y proyectos requiere la división de funciones y roles y demarca responsabilidades específicas.
La interacción de actores heterogéneos involucrados en la planificación concertada crea espacios de consenso y conflicto, de orden e inestabilidad, de certidumbre y de incertidumbre.
Un programa es un camino que señala etapas, desvíos, descansos e impulsos y que está iluminado por una cosmovisión (llámese doctrina, teoría o ideología) acerca de los seres humanos, su modo de relacionarse (sociedad) los objetos materiales y culturales, y su manera peculiar de acceder a ellos (política). Los programas se llevan a cabo a través de proyectos, entendidos como intervenciones puntuales en la realidad que se busca transformar, con objetivos alcanzables y medibles en el mediano plazo.

  • La Formulación de proyectos incluye:
  • la emergencia de una necesidad explícita.
  • un sistema de apoyo para la formulación, implementación y evaluación de la estrategia.

 

  • La Implementación de un programa o proyecto requiere la atención y resolución de los siguientes aspectos:
  • el espacio político.
  • los modelos socio-organizativos y las tecnologías.
  • acceso a los recursos humanos y financieros.
  • LaEvaluaciónes una instancia técnica que implica de categorías de ponderación técnicos-políticos y que comprende valores, prioridades, estilos y objetivos generales. Supone un conjunto explícito de criterios establecidos por los conductores- administradores y consensuados por algún sistema de acuerdo o concertación con la sociedad.

Este procedimiento cobra relevancia cuando es parte integrante de una estrategia de transferencia del poder hacia el espacio local (regional, provincial, municipal y/o nacional). No constituye sólo una lista de verificación en las que se consignen aquellos objetivos sociales que el programa satisface y aquellos que no, sino que requiere implementar una escala proporcional que permita detectar el aporte de una actividad para el logro de una meta.
Dejar que sólo los técnicos determinen los parámetros, equivale a remitir las decisiones políticas al sistema de apoyo, conculcando su legítimo papel en el proceso de decisión.
El marco conceptual que propone la Planificación estratégica y participativa brinda las herramientas teóricas y operacionales para desarrollar propuestas ancladas en las necesidades de la población.

 

2. Las ventajas del espacio local

El avance de los procesos de descentralización en Argentina colocan nuevamente a los municipios como centro del debate respecto a la organización y modernización del Estado. Éste se centra en la búsqueda de una mejor asignación de responsabilidades y recursos que promuevan una eficaz prestación de servicios y en una administración eficiente del erario público. Las reformas se viven junto a un proceso de mayores competencias como ejecutores de gasto local, acompañadas de capacidades para lageneración de recursos propios y movilización de otras fuentes.
En esta concepción, los gobiernos locales se convierten en gestores y promotores del desarrollo económico y social local.
Para responder a este desafío, a nivel urbano deben generarse condiciones competitivas, estimular el esfuerzo fiscal y crear fuentes innovadoras de generación de recursos propios y promover los adecuados incentivos que permitanun mejoramiento de la calidad de vida de la población.
El desafío en la era de la universalización es aún mayor. En la actualidad entrar y sostenerse en los mercados internacionales implica que las economías cuenten con la capacidad financiera, tecnológica y científica para asumir una demanda cada vez más sofisticada de bienes y servicios y el desarrollo de procesos productivos mucho más complejos. Esta acelerada sofistificación en la producción implica la creación de nuevas tecnologías y el afianzamiento del conocimiento tecnológico y la capacidad de la tecnología, en particular en el sector servicios. También implica la demanda de una fuerza laboral con alto grado de calificación y capacidad de adaptación y movilidad territorial, frente a las permanentes innovaciones en la esfera de la producción.
En este contexto de tensión entre las exigencias de la economía global y los impactos sociales de los procesos de ajuste y estabilización macroeconómica, generar un espacio urbano zonal propicio para la competitividad es una tarea muy compleja. Por otra parte determinar una “zona” nos enfrenta con ulteriores dificultades dada las disimilitudes reales entre localizaciones conectadas a un gran centro urbano y áreas donde la ruralidad sigue siendo el factor productivo y social predominante.
Ahora bien, si de alguna manera la experiencia acumulada en términos de administración y gestión de políticas públicas, permite generar una dinámica tendiente a abrirse un espacio real en el escenario de la economía, es necesario admitir, por otra, que subsisten y aumentan graves niveles de marginación, pobreza e indigencia, producto principalmente de la alta concentración del ingreso.
Frente a estos desafíos, la estrategia es optimizar las ventajas comparativas. Esto es, comenzar a funcionar dentro de la lógica de producción flexible, diversificada y de calidad, de acuerdo con la identificación de una demanda segmentada y muy dinámica, y sus posibilidades reales de producción, teniendo como parámetros la evaluación de los recursos financieros, tecnológicos, humanos y ambientales con los que cuenta.

3. El espacio zonal

 

Acerca de la Planificación zonal y regional.

Las décadas del 60 al 90 fueron signadas por fuertes esfuerzos de planeamiento regional a nivel nacional. La constitución de corporaciones para el fomento y promoción de la pampa del sur, el Comahue y la Patagonia, resultó uno de los resultados más encomiables realizados por los estados federales en la última parte del siglo XX. La frontera poblacional permitió la colonización  del Limay y Río Negro hasta su desembocadura (IDEVI), luego el Chubut (CORFO) y finalmente alcanzó la cordillera austral en Río Grande de Tierra del Fuego con las estrategias de promoción industrial.
Esta etapa se realizó con la voluntad efectiva de los gobiernos provinciales pero con un fuerte componente técnico del nivel central de la administración nacional. El Consejo Federal de Inversiones, creado en 1959 participó significativamente en la realización de planes y programas de desarrollo regional y zonal, constituyendo la consultoría de mayor significación  de los estados federales.
El impulso se agota en la década de los 90 en la que la privatización general de las empresas de infraestructura y producción públicas nacionales hace inviable  el planeamiento a nivel general.
La Reforma Constitucional de 1994 - aunque genera la posibilidad  conceptual de constituir regiones - no impacta aun  efectivamente en el sistema de planeamiento dado los efectos de la crisis económica sobre la capacidad del estado como ente articulador.

Esta nueva instancia comenzada a partir del cambio de rumbo económico operado en el 2002 deberá responder a los desafiós que la realidad diversa requiere, pero lo deberá hacer desde un nuevo paradigma cognitivo.
El nuevo enfoque incluye la consideración del espacio como una red de relaciones de actores sociales en el que la tecnología provee la manifestación de lo universal-global cuando se expresa la voluntad local.
La magnitud geográfica, la concentración urbana y su disímil proceso de asentamiento y crecimiento, la historia económica, la experiencia y característica de los  diversos grupos  sociales que hacen el crisol de nuestra comunidad bonaerense, requieren una mirada solícita sobre esta diversidad en la que la posición geográfica tiene un correlato directo en cuanto a las ventajas espaciales en accesibilidad y recursos.
El conocimiento de los problemases un pre-requisito para intervenir con eficacia. A menudo faltan datos básicos, como un mapa actualizado de las construcciones o la ubicación y las condiciones en las cuales se ubica la infraestructura. La descentralización vuelve urgente la necesidad de conocimiento para poder enfrentar nuevas responsabilidades.
La accesibilidad a los instrumentos técnicos y a la tecnología de la información, permite a los dirigentes sociales y a los políticos considerar la recolección de datos como un instrumento insustituible en el proceso de toma de decisiones. Tener mejor información posibilita y a la vez implica que los procesos de decisión sean claramente definidos identificando ventajas y costos que derivan de las intervenciones, de los grupos y los sectores de actividad que se quiere apoyar.
Además para que la información sea productiva, es necesario asegurar su circulación al interior de los diferentes servicios, sobrepasando la sectorialidad y la compartimentación institucional. Al mismo tiempo, la información tiene que ser proporcionada también a los diferentes actores del mercado, a los distintos sectores de la sociedad civil y a las diferentes agencias públicas y privadas que intervienen en la zona.
La multiplicación y variabilidad de los agentes que participan en forma directa o indirecta en los procesos económicos caracteriza el cambio de contexto actual. Esto nos obliga a operar en un ambiente cada vez más heterogéneo y cambiante.
En este sentido, no debe perderse de vista que la trama de interacciones de agentes económicos y sociales públicos y privados se torna cada vez más compleja, en virtud de los procesos de apertura de las economías, con la consiguiente intensificación de las relaciones intrarregionales e internacionales y las nuevas formas de integración regional. Si a esto agregamos el avance tecnológico y de las comunicaciones, el impacto sobre los territorios y las economías locales impone procesos de reordenamiento territorial y reconversión productiva.
La tarea diagnóstica permite analizar los mecanismos por medio de los cuales se genera una situación crónica o crítica y permite buscar soluciones adecuadas a las condiciones específicas y diferenciales vigentes en el nivel  regional.
La realización de los perfiles diagnósticos permitirá que emerjan claramente las áreas y puntos críticos de los sectores productivos analizados de manera de identificar, junto con los interesados, los umbrales y desafíos así como los lineamientos de fortalecimiento operativos para cada caso. La incorporación de la temática del desarrollo empresarial en el escenario de las administraciones locales, demanda tareas como el manejo de información cualitativa, el trabajo en dimensiones no tradicionales y con métodos no convencionales, la reunión de esfuerzos generalmente dispersos, la evaluación de la gestión en indicadores múltiples, la articulación de los proyectos con los objetivos propios del desarrollo social y la evaluación de rentabilidad social de las inversiones en el territorio.

4. Planificación concertada y alianzas estratégicas para el desarrollo zonal

 

En esta lógica, los distritos y su zona de pertenencia, deben desarrollar e introducir innovaciones tecnológicas, sociales y organizativas en el entramado productivo y empresarial. Además, para empezar a operar se debe invocar un principio de cooperación horizontal, esto es, articulándose en redes de producción de bienes y servicios que permitan, de manera aunada, subsanar las principales carencias.
Para lograr estos propósitos y optimizar la gestión tanto sectorial como territorial, es necesario reconocer al sector privado y la sociedad civil como legítimos actores dentro de un esquema viable de Planificación concertada.
La perspectiva metodológica de la planificación concertada supone poner la investigación y la acción técnica al servicio de nuestra comunidad organizada y de las necesidades del pueblo de la Nación.
Es decir, no concebimos a la sociedad como un área de relaciones en pos del consumo sino como un Ecosistema de la Producción Social.
Se apela al concepto de Acción Social como sistema orgánico, cuasi viviente en pos del equilibrio interno y ecológico.
Este enfoque permite concebir el entorno no como la relación dicotómica orden - desorden sino como Organizacióncompleja en la cual las relaciones pueden ser combinaciones complementarias de lo diverso y no diferencias necesariamente antagónicas.
Este Paradigma, concibe a la Planificación como un proceso político - técnico en el cual se desarrollan espacios de articulación entre los actores sociales públicos y de la comunidad - privados y asociativos.
Se definen como actores estratégicos a:

  • Las asociaciones y cámaras con diverso grado de organización social y representación social e instituciones del sistema científico y tecnológico.
  • Grupos de condición vulnerable con baja inserción en el mercado productivo, expresados en diversas formas organizativas.
  • Los actores gubernamentales que tienen la representación y conducción política a nivel local y provincial. Deben sintetizar la posibilidad de convergencia entre los intereses múltiples de los actores.

El espacio Zonal es el ámbito propicio para la Planificación Concertada y esta debe basarse necesariamente en Alianzas Estratégicas.
Una planificación participativa induce la convergencia de los recursos humanos y financieros, tanto públicos como privados y de la sociedad civil, en las metas del desarrollo.
Esto implica generar mecanismos para la coordinación interinstitucional con el objeto de crear espacios para la concertación y coordinación entre todos los diferentes actores para la identificación, ejecución y evaluación de proyectos afines.    

  • El trabajar por aproximaciones sucesivas permitirá avanzar en el proceso de confrontaciones sin precipitar etapas y sin considerar el proceso concluido por haber llegado a cumplir los primeros objetivos.
  • La utilización del estudio para la acción, irá aportando a los responsables de tomar decisiones datos y conclusiones a medida que se vayan produciendo.

Las Alianzas Estratégicas son uniones que tienen como objetivos el mejoramiento de la calidad de vida y la obtención de beneficios directos e indirectos para los pobladores de un municipio o zona.

5. El rol de las agencias zonales de desarrollo

 

Esta realidad compleja en que la ciudad resulta promotora del motor industrial y el área rural provee recursos primarios, ha generado la necesidad de desarrollar actividades organizativas de alcance zonal .
Estas iniciativas són múltiples y reconocen orígenes en el ambito estatal y en la sociedad civil.
Las propuestas del ámbito estatal se caracterizan por especificidades y responsabilidades políticas en sentido amplio que a menudo se consolidan jurídicamente como institutos descentralizados.
Las Agencias locales y zonales son un ámbito de colaboración, de complementación y concertación abierto a la participación de los sectores público y privado a los cuales se desea reconocer como socios en actividades concretas a realizar.
La gestión zonal permite impulsar áreas de potenciales comunes adecuadas a la implementación de servicios sobre una escala intermedia y con consecuente economía de costos y de recursos humanos. Esto implica identificar las necesidades de desarrollo que se presentan en los distritos del Conurbano SUR con el fin de programar acciones específicas en las áreas de asistencia a la producción, capacitación empresaria, certificación de calidad, comercialización y acceso al financiamiento, desarrollo de recursos humanos,  generación de empleo,  promoción del asociacionismo entre otras.

De acuerdo a este objetivo, nuestra aproximación considera las condiciones existentes como el punto de partida ineludible ya que esta identificación actúa como condicionante de la acción. La estrategia que se propone se enmarca en el contexto de gestión presente, y puede sugerir  modificaciones en acuerdo a escenarios a acordar localmente.
Los objetivos estratégicosde las Agencias de desarrollo son:

  • Constituirse en un instrumento catalizador en el ámbito del desarrollo económico y social zonal;
  • Optimizar el uso de los recursos endógenos;
  • Contribuir a la diversificación económico-productiva;
  • Posicionar competitivamente los sectores productivos y empresariales de la zona en su espacio regional.

Las estructuras sectoriales de los organismos estatales imponen costos de transacción adicionales e innecesarios a los agentes privados.
La Agencia de Desarrollo con una estructura pequeña y flexible, en cambio, puede operar por productos específicos, actuando y desarrollando estrategias e instrumentos de intervención para ámbitos específicos. Esto permite un control y corrección de las acciones emprendidas, al tiempo que una más rápida evaluación de sus potencialidades y condiciones de sustentabilidad futura. En consecuencia, es una modalidad de actuación más conveniente porque permite disminuir los costos materiales y de tiempo de exploración de nuevas iniciativas.

6. Planeamiento estratégico en el Conurbano Sur

 

De acuerdo a los términos expuestos, presentamos a continuación el análisis de las experiencias en procesos de Planeamiento Estratégico en la zona del Conurbano Sur en las que la ARDE ha participado.
Estas son aun incipientes y se encuentran en la Etapa de Actividades preparatorias para la Elaboración de un Plan Estratégico  Zonal.

La zona definida como Conurbano Sur abarca siete municipios: Quilmes, Avellaneda, Lomas de Zamora, Lanús, Almirante Brown, Berazategui y Florencio Varela. Una visión más extensa incorpora a este grupo los municipios que conforman el tercer cordón.

El Conurbano de la Provincia de Buenos Aires concentra la mayor densidad de población de la Argentina. En el marco del proceso de destrucción neta de puestos de trabajo que se ha observado en los años noventa en el Conurbano, sumado a la precarización del empleo existente y agravado por la devaluación del año 2001, gran parte de la población del Conurbano se encuentra en condiciones de pobreza e indigencia.
La gravedad del proceso de desindustrialización en la región que nos ocupa obliga al diseño de políticas que prioricen la reactivación económica desde los orígenes de la cadena productiva, brindando apoyo y asistencia a los empresarios, microempresarios, población vulnerable y Municipios.
Habida cuenta de la tradición industrialista de la región y dada la capacidad ociosa y las habilidades desaprovechadas, se plantea la posibilidad de recuperar estos recursos a través de una adecuada inserción en el mercado.
Dada la escasa relevancia del mercado interno para la reactivación económica, el mercado externo se presenta como una oportunidad para los subsectores a los que aludimos.
Por otra parte, la sólida tradición partidista del Conurbano de la provincia de Buenos Aires dificulta por un lado el trabajo desde una concepción zonal, pero, por otra parte, supone un fuerte desafío para los actores interesados en el desarrollo de un proceso de planificación concertada.
En este sentido, una de las prioridades detectadas es la búsqueda sistemática de una visión zonal en cada una de las intervenciones en lo económico y social. De ahí la importancia de trabajar ampliamente desde la problemática de sectores productivos y sectores de la administración y gestión municipales, transversalmente a las divisiones territoriales y jurídico-políticas de los Municipios.
La estrategia supone una temporalizaciónamplia que asume trayectos visualizados como períodos o largos plazos.
En épocas de fuertes cambios como los actuales esta visión se vincula con la necesidad de establecer vínculos con los actores en el espacio compartido.
Es por eso que una primera responsabilidad es la necesidad de valorar la contribución en las próximas décadas del espacio del conurbano sural desarrollo económico-social  del área metropolitana en el que se inserta.
Este espacio tuvo en el período de la industrialización manufacturera comprendido entre 1935 y 1980 un rol integrador de la cadena de valor y se constituyó en un polo de atracción poblacional.
La desindustrialización operada en las décadas siguientes y hasta la actualidad significó la desarticulación del aparato productivo instalado y el empobrecimiento de los recursos de inversión como los técnicos.

¿Cuál es el rol que debe asumir el conurbano sur en la presente etapa?
Una tarea importante es consolidar la modernización de la capacidad instalada en el sector industrial más integrado (metal mecánico, químico,   textil  y cuero). Este desafío hoy más que nunca supone generar una visión competitiva de la gerencia empresaria que disponga de la capacidad de asociatividad comercial que le permita acceder a mercados exigentes.
El desafío complementario es desarrollar el sector de la industria de los alimentos relacionada con la producción primaria en el cinturón verde que rodea el área metropolitana. Esta afronta el desafío de utilizar su ventaja comparativa en el acceso a la materia prima de origen agropecuario de producción intensiva, usando tecnología  que permita calidad para la captación de mercados específicos (consumo natural y orgánico).
No menos desafiante es consolidar el espacio de las nuevas industrias y  servicios como las culturales y el turismo. Ambas ramas reconocen antecedentes zonales.
Las artesanías de sabor local reconocen contribuciones variadas que incluyen la expertise en vidrio, platería, cuero derivadas de industrias consolidadas en el espacio zonal.
Las áreas conectadas con el desarrollo de la imagen y el sonido tienen como ventaja la preparación de los recursos humanos y la cercanía a los centros de diseño  metropolitanos.
Respecto del turismo, la ribera rioplatense puede consolidarse como el lugar del mini turismo urbano que siempre tuvo. Pero es necesario que afronte el problema de las restricciones actuales para acceder al capital para infraestructura. Otra rama que comienza a crecer es el llamado turismo agrario o de  granja que vincula la cercanía de los grandes complejos urbanos con las visitas a las unidades económicas agropecuarias de producción intensiva de la zona.
Esta identificación de posibilidades es fruto del trabajo deinvestigación y planeamiento zonal realizado con la intervención de los actores sociales con los que trabajó la ARDE desde un esquema de planificación concertada.
El desafío actual es convertir esta mirada en indicadores que registren el movimiento de los actores. Las dimensiones a explorar en la etapa preliminar son:

  • Contexto temporal

Debe incluir  el análisis de las transformaciones socio-productivas  operadas en los últimos quince años y proyectar en lo inmediato el desenvolvimiento del próximo quinquenio.

  • Contexto espacial

El ámbito zonal se ha definido como Región Metropolitana Sur y abarca los municipios del primer, segundo y tercer cordón del conurbano sur.

  • Metodología
  • Construcción de una visión común
  • Ejecución de actividades conjuntas. Diseño del Plan Estratégico Zonal/ Regional.
  • Consolidación de resultados de proceso. Implementación del Plan Estratégico Zonal / Regional.

Análisis de Situación

        El punto de partida de todo proceso de planificación concertada es la realización de un análisis de situacióna partir del cual poder plantear las características centrales de la zona de influencia, así como de los actores involucrados en las problemáticas a abordar. Para ello, es necesario poder responder a las siguientes preguntas guía:

¿Quiénes somos nosotros? ¿Qué representamos en la zona en la que trabajamos?
De acuerdo con la noción ampliamente aceptada en Planeamiento Estratégico, entendemos por Actor social a todo sujeto individual o colectivo que controla recursos de poder (económicos, capacidad de representación, de movilización, de convocatoria, de influencia) suficientes como para influir en los acontecimientos que conforman la situación.
En esta comprensión se destaca la intervención de las asociaciones intermedias y agencias de desarrollo que toman la iniciativa en el espacio local   y articulan con administradores gubernamentales y centros científico tecnológicos acciones de respuesta organizada a la situación de desestructuración socio-productiva en las últimas  décadas o de elaboración de propuestas desde la crisis  de 2001.
Estas organizaciones aúnan capacidad de investigación, implementación de programas y proyectos de desarrollo y gestión del crédito en el espacio local y zonal. Aparecen como un producto de la creciente necesidad de transferencia de consultoría tecnológica y organizacional al ámbito de las micro y pequeñas empresas.
Se destacan en el espacio del conurbano sur la experiencia del IMPTCE de Lomas de Zamora, de los Centros IDEB que aunque fuertemente promocionados por el estado provincial encontraron en el espacio local diversos grado de integración y asociaciones como la ARDE, Fundemos (Unqui- UOM) entre otras. 

¿Cuál es el espacio de intervención? ¿En qué ámbito territorial y político se desarrollarán las actividades planificadas?

Históricamente los Municipios del Conurbano en general, y entre ellos los del Conurbano Sur, tal vez agravada su situación por el efecto disgregador de los procesos de desindustrialización han tenido relaciones de competencia y rivalidad más que de cooperación.
Dada la vocación articuladora de la metodología de planificación concertada, es necesario enfatizar la visión zonal/regional del Conurbano Sur.
En este sentido, consideramos que las múltiples convocatorias a espacios y actividades plurales a funcionarios y técnicos municipales, así como la puesta en marcha de cursos de capacitación y la realización de actividades con actores de la sociedad civil pertenecientes a distintos municipios sienta precedente y promueve la integración intermunicipal.
Entre los antecedentes históricos vale destacar que los gremios y cámaras han sostenido una visión zonal que se expresa en sus formaciones de segundo grado tales como las Regionales y Federaciones. En el último quinquenio  es creciente la iniciativa de Foros de naturaleza social o productiva que ligan representantes de organizaciones intermedias y administradores gubernamentales. Estos se organizan territorialmente reconociendo al Conurbano Sur como un ámbito común. Entre ellos la organización del COMCOSUR, que posiciona la región como un actor jurídico con nuevos roles merece atención especial.

¿Quiénes son los otros relevantes? ¿Con quiénes es preciso discutir y consensuar actividades y objetivos?

La multiplicidad de actores con fines específicamente relevantes nos exige una mención pormenorizada de su contribución.

  • Empresarios Pymes nucleados en cámaras y asociaciones por sector  con representación local generadas desde los comienzos del esfuerzo industrial y  que tienen  fuerte  representación institucional (Uniones Industriales, Cámaras y centros de Comercio, Federaciones, Uniones Gremiales etc). Sus organizaciones resistieron el efecto desestabilizador que  produjo la entrada de los operadores internacionales en el mercado interno.
  • Microempresarios agrupados en cámaras y uniones, con fuertes demandas de capacitación y apoyo para la organización institucional. Los microempresarios constituyen informantes claves que pueden orientar el diseño de acciones y la programación de la asistencia y la capacitación, el fortalecimiento de capacidades, detección de capacidad ociosa, etc.
  • Instituciones del sistema científico-tecnológico. Las Universidades  tienen un creciente grado de compromiso con el desarrollo del espacio local y zonal. La UNQUI, La UNLZ, la UNLanús y la UTN - Regional Avellaneda, y cátedras y centros de la UNLP, realizan aportes tecnológicos y proporcionan su capacidad legitimadora de acciones de capacitación y asistencia técnica en el conurbano sur. Participan asesorando también al sector agropecuario la Est. Exp. Gorina del Min. de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires.
  • Organizaciones de la sociedad civil, que actúan en diversas áreas de la vida social de la comunidad bonaerense.
  • La Banca de fomento, contribuye con su aporte al desarrollo de líneas crediticias que respondan a las necesidades de los micro y pequeños empresarios y en especial  de la incorporación del sector no bancarizado de la economía, dentro de los estrechos márgenes que el macro ordenamiento jurídico permite. El Banco de la Provincia de Buenos Aires y los de origen cooperativo como el Credicoop, tienen presencia en localidades del espacio conurbano. En las urbes se suma la presencia de la banca privada. 
  • Dependencias estatales a nivel municipal, como las Secretarías de la Producción, del Empleo, Industria, Comercio Exterior y las áreas sociales de los municipios involucrados. Para el desarrollo de procesos de Planificación Concertada es necesario el acceso a información elaborada por el propio municipio acerca de la situación de los subsectores productivos y el conocimiento de proyectos que ya estén en curso o diseñados. La oportunidad de los convenios firmados con los Municipios permiten un acuerdo de confianza que refuerza la legitimidad de las actividades programadas.

Planeamiento Estratégico para  la construcción de una Visión   Compartida

A partir del análisis de situación, se identifica una visiónde naturaleza proyectiva. Una visión orientadora de mucha fuerza en el conurbano sur está constituida por la idea de constitución de la “Región Conurbano Sur”. Es ésta la noción que subyace en las acciones que llevan adelante los actores sociales intervinientes.
A partir de la visión se plantean una serie de Situaciones-Objetivos y Resultados a alcanzar, con una precisión mayor de la que provee la visión que es de orden más general. En todo momento es menester privilegiar una mirada que medie entre lo deseable y lo posible.
La culminación de este paso es la elaboración del Diseño del Plan Estratégico Zonal tomando en cuenta los recursos existentes y potenciales.
El desarrollo institucional del espacio del conurbano sur requiere trabajar  intensa y regularmente en este momento de propuesta. La asistencia técnica está ajustada  entonces al apoyo de los procesos de:

  • Articulación Institucional, Diagnóstico y Actividades Preparatorias
  • Diseño del Plan Estratégico Zonal

Este estudio analiza las acciones correspondientes a la Primera Etapa.

Articulación institucional

Los municipios son visualizados por sus propios representantes como unidades con serias dificultades para establecer relaciones regulares con otros efectores locales aún en el mismo espacio zonal. Esta situación dificulta el acuerdo intermunicipal respecto del fomento de políticas conjuntas de la producción.
Este rasgo, característico del Conurbano en general, y no sólo de la zona sur, se presenta como un desafío, más que como un obstáculo. En este sentido, se destaca la relevancia de acciones simbólicas de convocatoria conjunta y sostenida.
La aparición de conflictos intramunicipios supone una complejización de las actividades. Sin hacer referencias puntuales, tipificamos las situaciones más repetidas:

  • Enfrentamientos entre los miembros de una misma dependencia Municipal.
  • Escasa relación operativa entre las Cámaras Industriales y de Comercio y los Municipios.
  • Pujas en los años electorales.

En este marco, es dable seguir vías complementarias de trabajo:

  • Propiciar el diálogo intermunicipal a fin de aunar temáticas y evaluar la posibilidad de diseñar políticas comunes.
  • Promover el diálogo entre Municipios y organizaciones de la sociedad civil a fin de hacer oír voces y demandas no tenidas en cuenta por los diseñadores de políticas municipales.
  • Enfatizar los aspectos de organización institucional de las organizaciones de la sociedad civil a fin de dotar de mejores herramientas de negociación a estos actores.

               
En virtud de las observaciones realizadas en cuanto a necesidades y recursos se establece la modalidad de trabajo. A partir de la identificación de obstáculos concretos para el trabajo de planificación concertada, la ARDE ha implementado diversas acciones.

  • Las dificultades para la establecer la articulación intermunicipal entre funcionarios y entidades del mismo cargo/función impiden la formulación a mediano plazo de proyectos que excedan los límites del territorio municipal. A partir de este dato, es que se formularon seminarios de capacitación en términos de "sectores productivos" que congregaron a los actores de los distintos municipios. Se buscó que este tipo de actividades promoviera el diálogo/concertación de los actores estatales y cámaras municipales transversalmente.
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  • Las dificultades para la articulación interinstitucional de los organismos y entidades públicos y las asociaciones intermedias obstaculizan el diseño de acciones conjuntas. La estrategia de capacitaciones por sector también fomentó el diálogo entre secretarías municipales y cámaras o federaciones. Es por eso que se instrumentó una asistencia relativa a planificación estratégica para los funcionarios municipales y directivos de entidades, en el que se promovió la concertación de programas regionales.

 

 Actividades  Diagnósticas

Se realizó en Junio 2003 una primera Jornada de Planeamiento Estratégico en el marco de la asistencia brindada por el P.I.C.T – Argentino –Italiana .
Su objetivo fue comenzar con la práctica del planeamiento concertado invitando a los actores sociales a expresar su visión de la problemática del Conurbano Sur y relevar sus necesidades de asistencia y capacitación.
La Jornada contó con una amplia participación de los actores involucrados y fue claramente un factor de promoción de la integración interinstitucional entre diferentes actores locales.
En efecto, la fuerte presencia de funcionarios y técnicos municipales, y representantes de asociaciones intermedias motivó un primer nivel de reconocimiento de la existencia de otros actores, inclusive desempeñándose en el mismo ámbito de trabajo, así como un nutrido intercambio de experiencias, es decir, un conocimiento e interés por el otro .
Por otra parte, la presencia y participación de actores de todos los municipios de la zona, motivados a dialogar en términos de planeamiento estratégico, ratifica el impulso a la construcción de una red de municipios, en el mediano plazo.

En cuanto a la familiarización con los conceptos y técnicas de la planificación concertada, la incorporación de los mismos como efectiva herramienta de trabajo y de análisis de situaciones, es un proceso que sin duda se inicia con una primera aproximación y que se profundiza con el tiempo, el mayor conocimiento y el ejercicio.
El conocimiento de casos exitosos y el intercambio entre los actores, es fundamento y estímulo para una apropiación de la metodología.


A partir de la Jornada y del Relevamiento realizado se evaluaron líneas  de acción según su  previsión de eficacia:

  • en un nivel de análisis macro - social signado por:

- reacomodamiento lento pero progresivo de las actividades económicas luego de los picos de la crisis de 2001.
- cronograma electoral, con fuertes disputas políticas al interior de los municipios.

  • En un nivel de análisis micro-social caracterizado por las dificultades que deben ser resueltas por los micro y pequeños emprendedores de los distintos subsectores productivos para poder expandir su actividad:  

- serios problemas respecto de las certificaciones de calidad tanto de los productos finales como de los procesos de elaboración.
- importantes impedimentos en cuanto a las habilitaciones legales tanto de locales y/o establecimientos como de registro de productos.
- carencia de financiamiento adaptado a los requerimientos de toda la cadena productiva
- dificultades organizativas en la representación de los micro y  pequeños emprendedores. En efecto, el auge que tuvieron los micro emprendimientos en el corto plazo permitió la proliferación de las entidades nucleantes, creando de este modo una fragmentación que obstaculiza su crecimiento. Por otro lado, dada la tradición corporativa de las cámaras tradicionales a nivel local estimula que éstas no registren las demandas de los pequeños y medianos emprendedores.

Actividades Preparatorias para del Diseño del Plan Estratégico Zonal

A partir de estas observaciones,  se privilegiaron tres líneas de acción:
A. Capacitación

    • en normas de calidad para el sector empresario,
    • en manufactura de alimentos y nociones de higiene y bromatología para microemprendedores y población vulnerable

B. Promoción y estímulo al intercambio empresarial (micro, pequeños y medianos empresarios.
C. Apoyo para el fortalecimiento institucional zonal. Se destaca la necesidad de unificar los recursos existentes en es escenario provincial, nacional como los apoyos provenientes de la cooperación y financiamiento internacional.

 

7. Conclusiones

Como hemos expresado, entendemos la Planificación como un proceso político-técnico en el cual se desarrollan espacios de articulación entre los actores sociales públicos y de la comunidad-privados y asociativos. Desde esta definición, estamos en condiciones de afirmar que las acciones llevadas a cabo por la ARDE en el Conurbano Sur forman parte de este proceso.
La ARDE ha funcionado como un espacio y factor de articulación zonal en el Conurbano Sur, reconocido por los actores locales, tanto en el ámbito estatal como privado e intermedio.
La búsqueda de un acuerdo social para el fortalecimiento de la Comunidad Boenaerense ha quedado plasmada tanto en las actividades planteadas como en las convocatorias plurales a cada una de ellas. La primacía de esta búsqueda ha sido el eje transversal a los distintos Programas diseñados e implementados y la visión imperante en cada una de las reuniones y entrevistas con actores locales y zonales.
La experiencia es novedosa en la región Conurbano Sur por cuanto acerca al sector público con el sector privado, desde un ámbito de participación y confluencia. Los actores de uno y otro sector han comenzado a ser, recíprocamente,  interlocutores válidos y hasta necesarios para la discusión y la toma de decisiones. Las organizaciones sociales con vocación zonal promueven de manera sistemática el diálogo y la construción de redes entre los actores locales.
El refuerzo dialéctico de aspectos teóricos y prácticas insitucionalizadas enriquece los lineamientos del planeamiento concertado. En este sentido, la Comunidad Bonaerense está en vías de asumir la metodología del planeamiento como propia.
Esta presentación es el relato de  este proceso y tiene como motivación el desafío de certificar los esfuerzos sostenidos de esta construcción en desarrollo.